Skąd wzięła się Rada Arktyczna? Jak miłośnicy regionów polarnych dobrze wiedzą, Arktyka to obszar obejmujący Ocean Arktyczny, wyspy oraz archipelagi mórz arktycznych, a także północne skraje kontynentów Ameryki Północnej, Azji i północno-wschodniej Europy.
Jednocześnie, wedle norm prawa międzynarodowego region ten obejmuje dwa rodzaje obszarów. Po pierwsze, są to terytoria niepodlegające zwierzchnictwu żadnego państwa – jest to wciąż pokryta pokrywą lodową centralna część Oceanu Arktycznego o statusie morza pełnego. Po drugie, są to terytoria lądowe oraz morskie państw nadbrzeżnych Oceanu Arktycznego: Norwegii, Rosji, Stanów Zjednoczonych, Kanady, Danii (reprezentującej Grenlandię) oraz Islandii, a także terytoria lądowe Szwecji i Finlandii.
Relacje między tymi państwami mają swoją długą i bogatą historię, która splata się z dziejami odkryć geograficznych, procesami podboju i „wewnętrznej” kolonizacji rdzennych mieszkańców Arktyki, czy też nieustannymi próbami eksploatacji różnych zasobów Dalekiej Północy. Od mniej więcej połowy XX wieku Arktyka ma swoje ważne znaczenie militarne i geopolityczne, które sprawiło, iż w trakcie zimnej wojny powstał tu chyba najbardziej lodowaty front rywalizacji między dwoma blokami pod przewodnictwem USA i ZSRR. Jednak tak, jak po każdej zimie przychodzi wiosenne ocieplenie, podobnie stało się na przełomie lat 80. i 90. gdy państwa arktyczne odstąpiły od rywalizacji, a zaczęły szukać możliwości współpracy przede wszystkim na rzecz ochrony środowiska przyrodniczego. Arktyka przestała wówczas dzielić Wschód i Zachód, a stała się areną kooperacji prowadzonej zarówno w formie relacji dwustronnych, jak też w postaci współpracy wielostronnej.
Czym jest Rady Arktyczna, jak działa i czym się zajmuje?
Najważniejszym miejscem współpracy państw arktycznych stała się Rada Arktyczna. Została ona oficjalnie powołana do życia w 1996 na mocy Deklaracji z Ottawy. Choć przypomina organizację międzynarodową, to jednak w praktyce stanowi „tylko” międzyrządowe forum wysokiego szczebla promujące, wspierające i koordynujące współpracę pomiędzy ośmioma państwami arktycznymi z udziałem arktycznych rdzennych społeczności i innych mieszkańców regionu. Warto podkreślić, iż włączenie przedstawicieli arktycznych ludów rdzennych do negocjacji międzypaństwowych było wówczas i jest obecnie czymś wyjątkowym; choć nie uczestniczyli oni w głosowaniach, to jednak otrzymali prawo głosu i wpływ na podejmowane decyzje. Wszystkie decyzje w Radzie Arktycznej są podejmowane jednomyślnie tylko przez państwa członkowskie, jednak muszą być wcześniej w pełni skonsultowane z rdzennymi mieszkańcami Dalekiej Północy.
Funkcjonowanie Rady opiera się na dobrowolnym uczestnictwie i angażowaniu środków państw arktycznych, co oznacza, że Rada nie ma składek członkowskich oraz nie posiada własnych środków finansowych. Forum posiada za to rozbudowaną strukturę: tzw. grupy robocze, a od 2013 roku również Stały Sekretariat z siedzibą w Trømso, zaś jego wewnętrzne przepisy stale są rozwijane. Zakres działania Rady Arktycznej został określony w Deklaracji z Ottawy dość szeroko i obejmuje w zasadzie wszystkie wspólne problemy arktyczne, w szczególności te dotyczące zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska, jednak z wyraźnym wyłączeniem zagadnień związanych ze sprawami militarnymi.
Kto i jak bierze udział w pracach Rady Arktycznej?
W ramach Rady funkcjonują trzy kategorie uczestników: (1) państwa członkowskie (czyli 8 państw arktycznych), (2) stali uczestnicy (sześć organizacji zrzeszających przedstawicieli rdzennej ludności Arktyki) oraz (3) obserwatorzy - jest to różnorodna grupa kilkudziesięciu podmiotów: państw niearktycznych, globalnych i regionalnych organizacji międzyrządowych i międzyparlamentarnych oraz organizacji pozarządowych. W latach 1996 – 2013 przy Radzie Arktycznej funkcjonowało sześciu obserwatorów państwowych (Francja, Hiszpania, Holandia, Niemcy, Polska i Wielka Brytania), dziewięć międzynarodowych organizacji politycznych i jedenaście organizacji pozarządowych. Sześciu kolejnym państwom: Chinom, Indiom, Japonii, Korei Południowej, Singapurowi i Włochom przyznano ten status w 2013 roku, zaś w 2017 – Szwajcarii.
Zgodnie z nazwą rola obserwatorów Rady Arktycznej polega głównie na obserwowaniu prac Rady oraz prezentowaniu swojego stanowiska w dyskusjach w grupach roboczych. Warto podkreślić, iż status obserwatora trwa tak długo, dopóki dane państwo lub organizacja nie zaangażuje się w działalność sprzeczną z zasadami Rady i jak długo trwa zgoda między państwami arktycznymi co do woli współpracy z nimi. Oznacza to, iż w przypadku sprzeciwu choćby jednego państwa członkowskiego status obserwatora zostaje wycofany. Zasadniczo od obserwatorów wymaga się: (1) akceptacji i wspierania celów Rady określonych w Deklaracji z Ottawy, (2) uznania suwerenności, suwerennych praw i jurysdykcji państw członkowskich w Arktyce, (3) uznania, że szerokie ramy prawne mają zastosowanie do Oceanu Arktycznego, w szczególności prawo morza, oraz że ramy te zapewniają solidną podstawę odpowiedzialnego zarządzania tym akwenem, (4) szacunku dla wartości, interesów, kultury i tradycji rdzennych ludów i innych mieszkańców Arktyki, (5) wykazania woli politycznej oraz zdolności finansowej, w celu wsparcia prac Stałych Uczestników i innych rdzennych ludów Arktyki, (6) wykazania własnych interesów arktycznych i wiedzy istotnej dla prac Rady, (7) wykazania konkretnego zainteresowania i zdolności wspierania jej prac, w tym przez partnerstwo z państwami członkowskimi i Stałymi Uczestnikami, wnoszenie problematyki Arktyki do globalnych organów decyzyjnych.
Jak wyglądają prace Rady Arktycznej?
W strukturze Rady Arktycznej wyróżnia się trzy zasadnicze poziomy: (1) polityczny - spotkania ministrów, (2) wykonawczy: spotkania wyższych urzędników ministerstw spraw zagranicznych ds. Arktyki (Senior Arctic Officials – SAO) oraz (3) roboczy – grupy robocze i grupy zadaniowe (task forces).
Najwyższą formą relacji politycznych są spotkania ministrów kończące dwuletnie okresy przewodnictwa. Z reguły biorą w nich udział ministrowie spraw zagranicznych, środowiska lub jeszcze inni, właściwi dla omawianych zagadnień. Podejmują oni decyzje dotyczące przyjęcia i wdrożenia złożonych projektów oraz ewentualnie nowych uczestników współpracy.
Z kolei spotkania Senior Arctic Officials z reguły mają miejsce dwa razy w roku. Dyplomaci biorący w nich udział są odpowiedzialni za nadzorowanie postępów prac w Radzie Arktycznej, przygotowanie spotkań ministerialnych, pełnią funkcję łączników między ministrami i grupami roboczymi, przekładają wyniki projektów badawczych na cele polityczne, które następnie są rozważane i decydowane przez ministrów.
Bez wątpienia centralnym elementem Rady Arktycznej jest sześć grup roboczych oraz różne grupy zadaniowe, powoływane w celu wykonania określonego zlecenia ministrów. Do sześciu stałych grup roboczych Rady należą: Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP), Protection of the Arctic Marine Environment (PAME), Conservation of Arctic Flora and Fauna (CAFF), Emergency Prevention Preparedness and Response (EPPR), Sustainable Development Working Group (SDWG) i Arctic Contaminants Action Program (ACAP).
Czym zajmują się grupy robocze Rady Arktycznej?
Zadaniem AMAP jest kompleksowe monitorowanie oraz ocenianie w zakresie problematyki zanieczyszczenia środowiska oraz zmiany klimatu w Arktyce. Grupa robocza opracowuje niezależne, oparte na dowodach naukowych i poddane recenzji naukowej analizy eksperckie mające służyć jako podstawy dla wiarygodnego i rzetelnego decydowania oraz prowadzenia właściwych polityk.
PAME jest odpowiedzialna za monitorowanie oraz projekty badawcze z zakresu ochrony i zrównoważonego wykorzystania Oceanu Arktycznego. Przedmiotem jej zainteresowania obok stanu mórz są także środki polityki morskiej wdrażane w odpowiedzi na zmiany zachodzące w środowisku wynikające zarówno z działalności prowadzonej na lądzie, jak i na morzu. PAME analizuje zatem globalne, regionalne i krajowe inicjatywy polityczne, prawne i inne mogące mieć wpływ na środowisko morskie w Arktyce oraz opracowuje i koordynuje plany strategiczne, programy, oceny i wytyczne uzupełniające istniejące już rozwiązania.
CAFF jest platformą współpracy badaczy i ekspertów ds. różnorodności biologicznej umożliwiającą m.in. analizy oraz wymianę informacji na temat technik zarządzania i reżimów regulacyjnych gatunków oraz siedlisk zlokalizowanych w Arktyce. Efekty jej prac pozwalają na wypracowanie wspólnych, opartych na naukowych podstawach i bardziej świadomych działań państw arktycznych w kwestiach istotnych dla ekosystemu Arktyki zarówno w kontekście zmiany klimatu oraz rozwoju gospodarczego regionu.
W ramach swej działalności EPPR zajmuje się problematyką dotyczącą wzmacniania potencjału i współpracy w zakresie zapobiegania i reagowania w sytuacjach kryzysowych dla środowiska, jak również w sytuacjach wypadków komunikacyjnych i działań poszukiwawczo-ratowniczych (SAR) na obszarze Arktyki. EPPR nie jest odpowiedzialna za reagowanie na poziomie operacyjnym, lecz stanowi mechanizm wymiany informacji na temat najlepszych praktyk i projektów służących ochronie środowiska Arktyki przed niebezpieczeństwem zanieczyszczeń, klęsk żywiołowych lub katastrof.
SDWG skupia się na ludzkim wymiarze Arktyki i proponuje oraz realizuje projekty, które dostarczają wiedzy praktycznej i przyczyniają się do postępu w dziedzinie zrównoważonego rozwoju regionu. Projekty służą poprawie społecznych, gospodarczych i środowiskowych warunków życia mieszkańców Arktyki. Głównymi obszarami zainteresowań SDWG są: zrównoważony rozwój ekonomiczny, sektor edukacyjny, dziedzictwo kulturowe, system opieki zdrowotnej, kwestie infrastrukturalne – komunikacja, usługi sanitarne i dostęp do wody pitnej, rozwój urbanistyczny, nierówności społeczne.
Misją ACAP jest wspieranie państw arktycznych w ograniczaniu emisji oraz zmniejszeniu poziomu zanieczyszczeń stanowiących zagrożenia dla zdrowia ludzi i środowiska naturalnego Arktyki. W ramach swej aktywności grupa przygotowuje pilotażowe projekty działań mających m.in. ograniczać trwałe zanieczyszczenia organiczne (tzw. POPs), doskonalić zarządzanie odpadami, ograniczać ilość śmieci morskich (tworzyw sztucznych i mikroplastików, a także niebezpiecznych substancji chemicznych), jak również redukować tzw. krótkotrwałe zanieczyszczenia klimatu, np. sadza czy metan.
Dlaczego prace Rady Arktycznej są ważne?
Do prac we wszystkich grupach roboczych i grupach zadaniowych państwa członkowskie kierują ekspertów z wyspecjalizowanych instytucji rządowych i ministerstw, jak również naukowców. Ich praca to w dużej mierze gromadzenie i synteza danych naukowych, które z reguły przyjmują formę raportów przedstawianych dyplomatom i politykom z państw arktycznych. Opracowania te służą nie tylko miarodajnej ocenie sytuacji, ale też zawarte w nich rekomendacje przekładają się na decyzje polityczne, zarówno międzynarodowe, jak i w poszczególnych państwach. Niekiedy, tak jak było w przypadku raportu z 2004 roku nt. zmian klimatu w Arktyce, raporty stanowią impuls do zwiększenia się międzynarodowego zainteresowania Daleką Północą, jak też wspierają wiedzę naukową od strony empirycznej, metodologicznej oraz teoretycznej. Mając to na uwadze, można uznać, iż współpraca naukowa oraz dyplomacja naukowa to „silniki” Rady Arktycznej, a właściwa komunikacja pomiędzy badaczami i ekspertami oraz dyplomatami i politykami, przekształcanie wiedzy naukowej w decyzje polityczne to podstawowy mechanizm funkcjonowania tej instytucji od ponad dwudziestu lat.
Warto w tym kontekście też podkreślić, iż fundamentalną zasadą współpracy prowadzonej w Radzie Arktycznej jest zasada jednomyślności przy podejmowaniu decyzji – stosowana jest ona na wszystkich poziomach współpracy i w odniesieniu do wszystkich rodzajów spotkań. Wypracowywanie w ten sposób projektów decyzji zdecydowanie wzmacnia ich siłę i zakres wdrażania (choć też może być źródłem nieuwzględnienia ważnych tematów tylko z powodu jednostkowych sprzeciwów).
Rada Arktyczna stopniowo staje się także forum negocjowania prawnie wiążących umów między swoim członkami. Do 2022 roku pod auspicjami Rady Arktycznej wypracowano, a następnie na spotkaniach ministrów podpisano: (1) Umowę o współpracy w dziedzinie lotniczego i morskiego poszukiwania i ratownictwa w Arktyce, (2) Umowę o współpracy w kwestii gotowości i reagowania na zanieczyszczenia obszarów morskich olejem w Arktyce oraz (3) Umowę o wzmocnionej współpracy naukowej w Arktyce.
Wspólne projekty i programy stymulują i pogłębiają współpracę między przedstawicielami rządów, naukowcami, przedstawicielami arktycznych ludów rdzennych oraz wszystkich innych zainteresowanych losami Arktyki. Zapewniają wspólne rozumienie zagadnień, wzajemne uczenie się i tworzenie wspólnej tożsamości arktycznej. Z kolei ocena sytuacji na podstawie wspólnie wypracowanej wiedzy opartej na rzetelnych informacjach odgrywa istotną rolę w unikaniu nieporozumień w działaniach politycznych. Co więcej, z perspektywy ponad 25 lat działania Rady Arktycznej, wyraźnie widać, iż wiedza przez nią generowana prowadzi do ważnych zmian w regionie, jak i poza nim, przede wszystkim budzi globalne zainteresowanie ociepleniem klimatu na Dalekiej Północy i jego konsekwencjami.
Co się stało w marcu 2022 i co dalej będzie z Radą Arktyczną?
Choć dla wielu Rada Arktyczna stanowiła przez ponad 25 lat przykład wyjątkowo udanej współpracy w gronie państw, które nierzadko różniły się lub wręcz rywalizowały politycznie czy ekonomicznie w innych częściach świata, to gdy w lutym 2022 roku doszło do agresji Rosji na Ukrainę okazało się, że kontynuacja tej kooperacji stała się niemożliwa.
Kilka dni po wybuchu wojny siedmiu z ośmiu członków Rady Arktycznej – wszyscy z wyjątkiem Rosji, która akurat pełni przewodnictwo w Radzie (od maja 2021 do maja 2023) – potępiło inwazję Rosji na Ukrainę i postanowiło tymczasowo bojkotować spotkania, które są organizowane w Rosji. Decyzja ta oparta jest na stanowisku, iż działania Rosji wobec Ukrainy stanowią rażące naruszenie zasad suwerenności i integralności terytorialnej, które stanowią podstawę prac Rady Arktycznej. Dyplomacja rosyjska nazwała te działania „godnymi pożałowania” i zaapelowała, aby Arktyka pozostała terytorium pokoju, a działalność Rady Arktycznej nie „podlegała efektowi ubocznemu jakichkolwiek wydarzeń pozaregionalnych”. Jednocześnie wystosowano z Kremla ostrzeżenie, że tymczasowe zamrożenie działalności Rady nieuchronnie doprowadzi do kumulacji ryzyka i wyzwań dla miękkiego bezpieczeństwa w regionie. Na początku czerwca, po kilku tygodniach negocjacji międzypaństwowych i dyskusji w przestrzeni publicznej, siedem państw arktycznych ogłosiło, iż zamierza w ograniczony sposób wznowić prace w formacie Rady Arktycznej, „w projektach, które nie zakładają udziału Federacji Rosyjskiej”. Jak będzie to wyglądało w praktyce, trudno w tym momencie to ocenić, ale pozostaje mieć nadzieję, że dorobek wielu lat pracy Rady Arktycznej zostanie ocalony, a w bliżej nieokreślonej przyszłości samo forum znów będzie opierać się na wzajemnych szacunku i zaufaniu, gdyż bez niego trudno mówić o prawdziwej współpracy.
Tekst: dr hab. Michał Łuszczuk
